新时代是生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程,建设美丽中国,实现中华民族伟大复兴的时代.需要在《矿产资源法》修改过程中高度重视生态文明建设,以全新的理念和创新的思维加以贯彻和落实.
生态文明建设的内涵及其对矿产资源开发的影响
生态文明建设是继以物质为中心的原始文明建设、以敬畏和征服自然为中心的农业文明建设和以人类为中心的工业文明建设之后的一种以人的价值为中心的探索资源节约型、环境友好型发展道路的过程.它基于尊重、顺应自然和维护生态环境,以可持续发展为宗旨,强调在把握自然规律的基础上能动地利用自然,改造自然的同时也改造自我.
生态文明建设已经成为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计.建设生态文明,这是重大任务,需要无条件接受,没有讨价还价的余地.要从健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改善生态环境保护管理体制等方面下大力气.
同时,生态文明建设是一个浩大工程,需要方方面面加以配合、协调.法律是必为性规范,要为经济社会发展提供保障,"从源头上扭转生态环境恶化趋势"为矿产资源法的重新定位提出了更高要求.
矿产资源开发必须要考虑资源消耗、环境损害、生态效益.人类社会发展过程中的每一次飞跃都离不开矿产资源的开发利用,矿产资源被人们称为"工业的粮食",可见矿业的基础产业地位已经越来越清晰.矿产资源开采过程中带来的经济和社会环境损失,有时甚至比矿产资源的价值还大.采矿不仅要压占一定面积的土地,而且还会造成水土流失、地质灾害.而且,采矿和选矿过程中产生的大量未经处理的废水、废石和尾矿砂等,直接污染大气、水体和生物环境.
现行《矿产资源法》非常重视生态文明建设
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出"推进法治中国建设".现行《矿产资源法》总体上体现了矿产资源勘查开发与加强生态文明建设是密不可分的统一体,从历史角度来看,总体上是适应时代对生态文明建设的需要的,它从不同方面对矿产资源开发可能带来的环境问题进行了规制,分为事前监管、事中监管和事后监管.
事前监管
为了确保矿产资源开发活动尽最大努力减少对生态环境的扰动,从矿山企业准入条件中专门设定了对环境保护措施的审查条件.《矿产资源法》第十五条规定"设立矿山企业,必须符合国家规定的资质条件,并依照法律和国家有关规定,由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查;审查合格的,方予批准."第二十条规定"非经国务院授权的有关主管部门同意,不得在下列地区开采矿产资源:(一)港口、机场、国防工程设施圈定地区以内;(二)重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内;(三)铁路、重要公路两侧一定距离以内;(四)重要河流、堤坝两侧一定距离以内;(五)国家划定的自然保护区、重要风景区,国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地;(六)国家规定不得开采矿产资源的其他地区."另外,第三十二条第一款再次重申"开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境."对共生和伴生矿产资源进行综合评价就是促进生态文明建设.根据我国矿产资源的特点,为了确保勘查开发中不浪费资源,预防对环境造成伤害,《矿产资源法》第二十四条规定"矿产资源普查在完成主要矿种普查任务的同时,应当对工作区内包括共生或者伴生矿产的成矿地质条件和矿床工业远景作出初步综合评价."第二十五条对共伴生矿产的综合评价提出了更为严厉的规制,"矿床勘探必须对矿区内具有工业价值的共生和伴生矿产进行综合评价,并计算其储量.未作综合评价的勘探报告不予批准.但是,国务院计划部门另有规定的矿床勘探项目除外."这是《环境保护法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条的内容在矿产资源法中的体现.
事中监管
严格要求矿山企业"三率"达到设计要求是义务性规范,具有强制性.《矿产资源法》第二十九条对此规定,"开采矿产资源,必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺.矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求."同时对开采主矿种时的共伴生矿产以及尾矿资源的合理利用也进行了强制性规定,第三十条规定:"在开采主要矿产的同时,对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划,综合开采,综合利用,防止浪费;对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有有用组分的尾矿,应当采取有效的保护措施,防止损失破坏."《矿产资源法》对采矿活动节约用地等作出了强制性规定.第三十二条第二款规定"开采矿产资源,应当节约用地.耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施."针对集体矿山企业和个体采矿(当时也主要集中于中小型矿或小型矿)的采矿活动很可能造成环境污染,在第三十七条规定"集体矿山企业和个体采矿应当提高技术水平,提高矿产资源回收率.禁止乱挖滥采,破坏矿产资源."这是《环境保护法》第四章"防治环境污染和其他公害"内容在《矿产资源法》中的结合.
事后监管
基于我国矿产资源的全民所有属性和环境保护的"谁污染、谁治理"、"谁破坏、谁恢复"的原则,开发矿产资源应当承担必要的环境补救责任.第二十一条规定"关闭矿山,必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料,并按照国家规定报请审查批准."以及第三十二条第三款规定"开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施."同时,为了杜绝违法开发矿产资源所带来的潜在的生态环境破坏,第三十九条、第四十条和第四十四条分别作出了不同的处罚规定,"责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款"、"依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任","吊销采矿许可证"等.这些内容又恰恰是《环境保护法》第五章"法律责任"在矿产资源开发中的适用.
《矿产资源法》修改中贯彻生态文明建设的策略
党的十八大报告指出,大力推进生态文明建设,是面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化严峻的必然选择,是关乎人民福祉和民族未来的长远大计.从而郑重地向全国人民告白:今后相当长一段时期内,生态文明建设将不断向前推进.生态文明建设的相关内容,在《矿产资源法》修改过程中必将得到充分贯彻和体现,具体建议如下:
明确分阶段、差别化收取矿产资源税金制度
生态文明建设需要规制,矿产资源税金是促进生态文明建设的有力措施.矿产资源税金具有本身的特点,加上中国特殊的国情和矿情,其划分和收取不可能完全等同于其他税金,照抄照搬国外的税金体制,而不从国情、矿情来量身定做矿产资源税金这只"鞋子",只能是一所无成.
在《矿产资源法》修改中,建议对分阶段、差别化收取矿产资源税金制度进行较为详细的规定.矿产资源开发本身就是一个动态的过程,从矿产资源勘查、矿山建设、矿山生产,到最后的矿山关闭,类似于抛物线轨迹,起点和终点不能形成封闭的回路,真正产生价值飞跃的是矿山生产阶段,从而要求我们在设计矿产资源税金中,也要分阶段进行设计.在勘查阶段,需要大量的投入,没有产出,为了鼓励勘查活动,就应当设计较低的税金;在矿山建设阶段,伴随建设的进程,将有一定的产出,为了鼓励科学技术的大力推广应用,就应当设计几个"必为"动作,税金设计也要高于勘查阶段;在矿山生产阶段,这是矿产资源价值得以充分体现的阶段,理当成为矿产资源税金征缴的主要阶段,尽量减少优惠减免政策,因为优惠减免政策只会带来"寻租"和矿山企业挖空心思去"减免"税金,从而直接将本应属于国家财政收入的钱转到了部分人的腰包中;在矿山关闭阶段,矿产资源税金征缴标准应高于矿山建设阶段,而低于矿山生产阶段,主要是督促矿山企业落实矿山环境的治理恢复,对最终能够真正治理恢复矿山环境的矿山企业退回此阶段一定比例的税金.
加大《矿产资源法》的矿山环境保护条款的分量
矿山环境保护条款不是增加多少的问题,而是增加的质量如何,增加条款的可操作性如何?党的十八大报告提出,坚持节约资源和保护环境的基本国策.要节约集约利用资源,推动资源利用方式根本转变.要发展循环经济,促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化.矿山环境保护不能仅仅局限于治理恢复,而且还要扩展到发展循环经济,增加矿产资源节约与综合利用,增加矿产资源开发的生态环境保护宣传等.中国矿产资源消费量大,增长速度快,区域差异不断增大.而中国矿产资源安全只能是立足国内,有效开采和利用矿产资源,深挖资源节约潜力是维护矿产资源稳定供应的重要举措.在矿产资源法修改中,应当突出矿产资源节约与综合利用、发展循环经济等立法理念.建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,引导矿产资源的合理开发利用.
同时,也应该增加矿山企业社会责任条款.之所以出现矿产资源开发中的种种矛盾,与其说是由于利益分配不均产生的,倒不如说是矿山企业缺乏社会责任导致的.国外的矿山企业对企业社会责任尤为重视,这一点可以从我国企业"走出去"过程中出现的纠纷来证明,不能承担相应社会责任的企业无立足之地.我国现行《矿产资源法》对企业社会责任的规制条款还不足,致使许多矿山企业根本不履行应当承担的社会责任,也是对矿产资源国家所有的属性的忽视,这一点非常可怕,不仅仅关系到企业的守信效应,而且关乎政府的诚信形象,关乎法律的公平准则,关乎社会的和谐与稳定.
《矿产资源法》应当充分体现公平性
中国经济既要保持"又好又快"增长,又要解决发展中面临的资源环境问题.从长远来看,大力推进生态文明建设的理念是科学发展观升华,其内涵、目标及过程也与保障国家资源安全、应对气候变化、建设资源节约型和环境友好型社会的内涵、目标及过程相一致.
《矿产资源法》的基本原则应当体现矿产资源的自身特点,要对矿产资源的自然属性、社会属性进行完整界定,矿产资源的勘查、开发利用要符合社会发展的需要和基本价值追求.充分体现公平性、公正性、合理性、有偿性和保护优先原则.
矿产资源属于国家所有,对于国家在矿业权出让和矿产资源开发中的收益问题,《矿产资源法》应作出详尽具体的规定.矿产资源不是分布在哪里就归哪里所有,也不是谁开采就归谁所有.现实情况是,矿产资源开发往往被少数人占有并直接获利,国家出让矿业权价款和资源补偿费所得很少,当地通过税金分配环节所得更少,并且被动地承受着采矿带来的环境污染破坏、生产生活条件恶化的结果,导致中央政府与地方政府、地方政府与矿山企业、矿山企业与矿区居民、矿区居民与地方政府之间的矛盾不断加剧.
《矿产资源法》应从源头中为"生态文明"护航
矿产资源要合理、高效勘查、开发,建议把鼓励矿产资源开发的"生态"技术写入《矿产资源法》.矿产资源的勘查、开发,应当采用有利于合理利用资源、保护环境和防止污染的勘查、开发技术,提高资源利用率.对矿产资源勘查、开发的"生态"技术研究进行一定的补偿和奖励.
建议《矿产资源法》中增加矿区地质-经济技术综合评价部分.矿产资源的地质-经济技术综合评价在对矿产资源的勘查、开发的经济价值进行评估的同时,也对勘查和开发矿产资源的生态价值和社会价值进行评估,一旦出现勘查和开发的生态价值超过经济价值与社会价值之和,矿产资源则不能进行开发或继续开发.
《矿产资源法》应为现役的资源工业的正常运行创造有利条件,为寻找和开发新矿区,开展地质勘探工作获得新增储量提供有利条件.鼓励开展地质普查与勘探工作,以求在新区发现新的大型高产矿区.提倡对已开发矿区进行合理开发,充分挖掘已有采矿生产能力和已建矿区的生产能力.禁止开发那些已探明但尚难以开发的贫矿区.
